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Eduardo Pederneira

 

O processo de financeirização da infraestrutura no Brasil pode ter como marco temporal a lei de concessões de 1995[1]. Todavia, não podemos deixar de considerar os investidores que participaram de forma relevante no fomento ao processo estudado:os fundos de pensão ligados a empresas estatais, em particular Previ (Banco do Brasil), Petros (Petrobras) e Funcef (Caixa Econômica Federal).

Ao longo da minha pesquisa de mestrado, tentei analisar o processo de financeirização da infraestrutura, concluí que algumas escolhas de estrutura do trabalho eram importantes[2] para melhor compreensão do leitor. De início, para se compreender o processo de financeirização no Brasil, deveríamos comparar nossa realidade com o processo em países centrais do capitalismo, que se encontram na vanguarda das mudanças econômicas e possuem instituições mais fortes para regulá-las. Sendo assim, após a compreensão do surgimento de processos de financeirização a partir dos anos 1970 nos países centrais e suas características, foi possível identificar o processo no Brasil.

Em ambos as situações, o discurso de falência ou endividamento do Estado fortaleceu as medidas de privatização e concessões; contudo, no caso brasileiro, identificamos uma forte presença de instituições públicas, ou com forte influência política, no fomento aos programas de alienação de bens públicos. Instituições como BNDES e fundos de pensão foram essenciais nesse processo, adquirindo ativos ou financiando investidores.

Dessa maneira, partimos da contextualização global do processo de financeirização nos países ricos para analisar o desenvolvimento da financeirização da previdência[3] e como as instituições de previdência complementar foram importantes na transformação da infraestrutura e “classe de ativo” (O’NEILL, 2013). Dessa forma, após a análise dos processos em escala global,  passamos para a realidade brasileira, com o objetivo de compreender o surgimento dos fundos de pensão no país, a proximidade entre os planos de previdência complementar e empresas estatais. A escolha dos investidores (os fundos de pensão: Previ, Petros e Funcef), foi feita devido ao recorte espacial definido, a cidade do Rio de Janeiro, que privilegiou equipamentos de infraestrutura concedidos na cidade e controlados pelos fundos de pensão através da empresa Invepar. A Invepar é uma empresa que possui em seu capital acionário os três fundos de pensão citados, que juntos detém 75% da companhia. Na cidade do Rio de Janeiro, os fundos possuem, por meio da empresa, importantes ativos de mobilidade, como Metrô, BRT Transolímpico, VLT (Veículo Leve sobre Trilhos) e a via expressa Linha Amarela. Por fim, no último capítulo do trabalho apresentamos o arcabouço legal que possibilitou a inserção dos fundos no setor de infraestrutura, o perfil da empresa Invepar e dos ativos localizados na cidade. Concluindo o capítulo, discutimos as características do processo de financeirização nos países centrais em contraposição com a realidade local e as conclusões que podem ser extraídas por meio dos dados colhidos e possibilidades de pesquisas.

 

Resultados obtidos

 

            Notamos ao longo da pesquisa que o processo de financeirização foi fortemente incentivado pelo ente público. Por meio da estruturação do arcabouço legal idealizado desde os anos 1990 e instituições como os fundos de pensão ligados a empresa estatais, o processo de financeirização da infraestrutura[4] pôde ser desenvolvido. Desde 2004, o Estado brasileiro criou duas legislações que passaram a dar segurança para os investidores privados. A já citada lei de concessões e a lei de Parcerias Público Privadas (PPP) de 2004 embasaram os mais variados contratos no setor de infraestrutura. Uma diferença importante entre os dois tipos de contrato refere-se ao perfil das concessões, muito pautado no retorno oriundo das tarifas e receitas alternativas, o que pode encarecer os serviços para o usuário, observável nos conflitos judiciais entre prefeitura do Rio de Janeiro e concessionária Lamsa, que debatem o valor do pedágio pago, um dos maiores do país para uma via expressa urbana. Já a PPP tem como caraterística a presença da administração pública como parceira, o que diminui os custos do usuário em caso de necessidade de aumento de tarifas. Nesses casos, o ente público surge como amortecedor dos custos, aumentando as despesas públicas.

            Foi possível notar os usos que o investidor faz de ativos como o de infraestrutura. Além das receitas oriundas das tarifas pagas pelos usuários, o investidor tem liberdade para explorar comercialmente rendas alternativas. Essas receitas podem ser por meio de publicidade, aluguéis de espaços e cessão de áreas das concessões para atração de outros investidores e serviços que possam pagar aluguéis, atraindo consumidores e usuários.

            Além das receitas alternativas mais “convencionais”, os investidores podem obter ganhos de capital adicionais ao valor investido inicialmente por meio da venda do serviço, em caso de valorização. Isso pode ser feito devido à obtenção de resultados melhores que imaginados no serviço, aumento da demanda em decorrência da sinergia com outros serviços que surjam e por meio de investimentos adicionais realizados que possibilitem o aumento das receitas e maior consolidação do serviço.  Outro meio de obtenção de rendimentos pode ser exemplificado pela securitização de ativos, que se caracteriza pela possibilidade do investidor adquirir um título de dívida, por exemplo, tendo como garantias as receitas do serviço sob sua concessão. Esse tipo de instrumento pode ser muito utilizado por investidores de infraestrutura, tendo em vista o tempo dos contratos e as receitas relativamente estáveis, em função de possuirem usuários frequentes e reajustes tarifários anuais geralmente com a inflação como indexador. Esse tipo medida pode ser bastante prejudicial para o usuário, que pode ter que pagar mais caro no futuro, caso mudem os parâmetros do empréstimo contraído, ou por queda de receitas, tendo que haver reajuste para pagar os passivos contraídos pelo investidor.

            Podemos notar que a financeirização das infraestruturas urbanas contribui para a transformação do serviço em um ativo financeiro utilizado pelos investidores, sem considerar os impactos sociais.

 

Perspectivas futuras

 

O papel do Estado no processo de financeirização da infraestrutura tendo os fundos de pensão ligados a empresas estatais foi fundamental. A criação de um arcaboulo legal que permitiu a concessão de várias infraestruturas reduzindo riscos jurídicos e a lei de PPPs que reduziu os riscos econômicos em projetos mais incertos. A importância estatal foi fundamental nas privatizações das empresas públicas nos anos 1990, assim como fos fundos de pensão, que em ambos os processos surgem como viabilizadores das medidas e interessados, tendo em vista as possibilidades financeiras e econômicas. Notamos também que os discursos que incentivaram as privatizações e concessões, assim como contenções fiscais que são marcas do processo de financeirização, não ocorreu apenas no Brasil, mas em vários países centrais do sistema capitalista.

Como foi possível constatar nas entrevistas realizadas para a pesquisa, a Invepar já não é um investimento de destaque para os fundos de pensão, devido aos riscos existentes no empreendimento e aos possíveis prejuízos dos serviços que os fundos, como acionistas da empresa, precisam equacionar. Por serem acionistas majoritários, carregam riscos relacionados à gestão direta de um serviço de infraestrutura de massas. Os riscos (acidentes ou desastres ambientais, por exemplo) envolvidos na gestão dos serviços de infraestrutura urbana, são empecilhos que o investidor como o fundo não precisa ter, na visão de um dos entrevistados para a pesquisa. Sendo assim, as formas alternativas de investir em infraestrutura para o entrevistado, tendem a chamar mais atenção desses investidores institucionais, dinamizando ainda mais esse mercado.

            As possibilidades de pesquisa futura passam por analisar as circunstâncias e medidas que possibilitaram e fomentaram o processo de financeirização no país. Além disso, convém uma análise mais detalhada dos impactos sociais e espaciais das concessões. A investigação de outros investidores nesse mercado de infraestrutura também é relevante. Investidores de private equity[5] cresceram no país nos últimos anos e, com a queda da taxa de juros, foram em busca de investimentos alternativos, entre os quais se enquadram os ativos de infraestrutura. O mercado de debêntures, incentivadas pelo Estado com uma séria de medidas, também é um setor com grande possibilidade de crescimento. Investimentos brownfields e greenfields são possibilidades para analisar e ter maior previsão dos riscos envolvidos nos projetos adquiridos. Os brownfields são projetos já finalizados, muitas vezes já operacionais, o que diminui o risco do invesidor que já teria como prever o retorno, já os greenfields, são projetos ainda em fase inicial, ou seja, dificultando a previsão dos riscos envolvidos. Essas análises são essenciais para o investidor que for investir, por exemplo, por meio de papéis como debêntures. De acordo com o risco do empreendimento, o investidor pode ter diferentes níveis de rendimento no dinheiro investido.

            O processo de fomento da financeirização das infraestruturas urbanas liderado pelos fundos de pensão colocou as infraestruturas como ativos capazes de dinamizar o mercado de capitais de diferentes maneiras, estudos sobre o tema que abarca outros setores de grande relevância para a vida nas cidades, como saneamento básico são de grande importância e a geografia surge com enorme capacidade de diálogo para os estudos.

 

Maira Magnani
Pesquisadora do NUPACT, mestranda pelo Programa de Pós Graduação em Geografia da Universidade Federal Fluminense.

 

Muito se discute sobre a atuação de investidores financeiros no território e os impactos econômicos, sociais e ambientais que essas atuações suscitam. Na pesquisa que desenvolvo, cujo intuito é investigar a atuação de um importante investidor financeiro e institucional brasileiro — os fundos de pensão — busco analisar não somente a carteira de imóveis desses atores, sua formação e expressões no território, como também me debruçar sobre a compreensão das práticas e estratégias adotadas por esses agentes no momento da condução do investimento imobiliário. Parto da premissa que somente o “retrato”, da localização e características principais dos investimentos, responde pouco no sentido da motivação do investimento imobiliário por parte desses importantes condutores de investimento urbano. Assim, quais são os critérios que mobilizam a tomada de decisão por um investimento? O que buscam no investimento imobiliário? Quem são os responsáveis pela seleção do investimento? E, por fim, de que maneira os resultados concretos, ou seja, a “fotografia” de seus investimentos no território, correspondem e estão relacionados aos fatores observados na gestão de seu portfólio e na condução da tomada de decisão de investimento?

            Apesar de ter uma definição clara das perguntas que motivaram minha pesquisa, foi necessário reconhecer que somente através de um desenho metodológico consistente (e que abrangesse diferentes métodos) eu conseguiria atingir os objetivos propostos. Para além dos desafios impostos a qualquer pesquisa, estudar atores financeiros com tamanha profundidade exigiu uma readaptação dos métodos por dois motivos, em suma. O primeiro diz respeito ao fato de que esses agentes pouco se sentem confortáveis em partilhar suas racionalidades e opiniões – o que exige cuidado na formulação de perguntas e um “jeitinho” (quase antropológico) para entrar em seus espaços. O segundo, ainda mais sintomático no meu caso, diz respeito a relação pesquisador (eu, uma mulher jovem) e pesquisado (quase exclusivamente homens mais velhos). Costumo exemplificar essa segunda motivação com a seguinte ilustração: das mais de 20 entrevistas que fiz para esse pesquisa, somente uma entrevistada era mulher.

            Escolhi me centrar no primeiro motivo porque o desenho metodológico (se é que podemos chamá-lo assim) para driblar as diferenças de gênero, idade e história entre os pesquisados e o pesquisador envolveu escolhas mais pessoais e menos “academicamente proveitosas”. Dentre elas, optar por roupas fechadas e escuras, usar maquiagem para parecer mais velha e, claro, não compartilhar o número de celular com facilidade. Com relação ao primeiro aspecto, contudo, uma das artimanhas que utilizei para driblar o espaço dos meus sujeitos pesquisados — e então compreender suas racionalidades — foi a metodologia da observação participante. A observação participante é uma metodologia de pesquisa inspirada na etnografia e nos estudos antropológicos na qual o observador (pesquisador) participa de eventos, ocasiões e atividades que são do interesse do investigado. Ao compartilhar do mesmo ambiente e da troca de experiências, é permitido, ao pesquisador, se integrar e recolher informações relevantes sobre como os investigados interagem entre si, o que discutem, defendem e partilham. Utilizei essa técnica de observação desde 2018, em pesquisa anterior, e acredito que ela foi essencial para a compreensão dos objetivos propostos, principalmente pelo fato de que, nas entrevistas, outro canal metodológico utilizado, os entrevistados muitas vezes respondiam aos questionamentos de maneira pouco esclarecedora, “velando” certas opiniões e não entrando na atmosfera do “close dialogue” (CLARK, 2000).

            Pessoalmente sou uma grande incentivadora da metodologia de observação participante por ela permitir esse envolvimento real com o objeto/sujeito que pesquisamos. É na mesa do almoço, nos coffebreaks ou nos momentos de networking (sempre promovidos por esses eventos que participei) que conseguia captar algumas opiniões que me foram ocultadas em entrevistas ou categoricamente retiradas de matérias de jornais. Para além dessa razão, a observação participante é uma “porta de entrada” para adentrar em um tema de pesquisa, auxiliando consideravelmente no processo de repensar os objetivos e assinalando temas e discussões que muitas vezes são ignorados por nós, pesquisadores, no momento da definição do projeto de pesquisa. Por fim, foi através do diálogo com alguns profissionais nesses espaços que me foi possível obter uma quantidade razoável de entrevistas. Por essas duas últimas razões, incentivo os pesquisadores a procurarem participar de eventos e ambientes compartilhados pelo seu objeto de estudo desde os primeiros meses da pesquisa.

 

            Escrevi esse texto que revela parte da minha experiência sobre um método em especifico – a observação participante – para salientar a necessidade de pensar o desenho metodológico nas pesquisas da geografia econômica e urbana de modo a compreender de maneira mais atenta a atuação dos agentes envolvidos no processo de construção das cidades. A saída metodológica, na minha curta experiência, me pareceu ser a mais provável para que consigamos superar os desafios impostos pelos nossos temas de pesquisa e, ao que me parece, ela exige o diálogo com outros campos das ciências humanas e suas usuárias metodologias. 

Juliana Nicoletti Ribeiro
Pesquisadora do NUPACT, mestranda pelo Programa de Pós Graduação em Geografia da Universidade Federal Fluminense.

Recentemente, assistimos às investidas do presidente Jair Bolsonaro na região Nordeste, com a inauguração de adutoras e de um trecho do Projeto de Integração do Rio São Francisco. Esses eventos se coadunam com o aumento de sua popularidade na região, considerado tributário do auxílio emergencial. Discussões acaloradas sobre o significado político da pauta das desigualdades têm sido suscitadas no atual cenário de crise econômica, política e sanitária. Essas desigualdades geralmente se expressam por meio de desigualdades territoriais, e podem ser instrumentalizadas no reavivamento de regionalismos.

Com o aprofundamento da crise econômica vigente, para além de atender aos interesses partidários, compreender as disparidades e conflitos regionais no Brasil são basilares para a continuidade dos governos nacionais. No caso da região Nordeste, a centralização das políticas para o desenvolvimento regional e combate às secas inaugurou uma relação particular entre os representantes dos estados nordestinos e a União. Se contabilizarmos os diversos órgãos que foram criados com o objetivo de resolver a problemática das secas e incentivar o avanço da economia regional (os conhecidos órgãos de planejamento regional, como a Sudene; além de instituições responsáveis por obras de infraestrutura relativas à distribuição dos recursos hídricos, como o DNOCS, que, mesmo sendo um órgão com suposta atuação por todo o território nacional, concentrou seus esforços na zona semiárida nordestina), é possível constatar que a “questão nordestina” é indissociável das ações executadas pelo Governo Federal na região.

A “questão nordestina” surgiu antes mesmo da institucionalização da região Nordeste como tal; representou a nacionalização de questões regionais, e deu azo a uma forma de regionalismo peculiar. A problemática persistiu após a redemocratização, e adquiriu novos contornos.

Fernando Henrique Cardoso, no seu primeiro ano como presidente da República, discursou que o “Nordeste também já tem rumo. O Nordeste, hoje, não precisa mais reprisar as suas mazelas. Precisa é que se cuide delas. E cuidar delas é um esforço coletivo nacional. Não é apenas o esforço da Região. É uma decisão do Brasil”. A fala estava relacionada a uma série de medidas planejadas pelo então governo para avançar uma agenda econômica no Nordeste, pautada no turismo e irrigação. As políticas adotadas buscaram atender aos problemas enfrentados na região a partir de medidas unificadas, desconsiderando as clivagens entre os estados e municípios.

Essa abordagem não teve os desdobramentos esperados. Em 1995, o então presidente já falava das dificuldades enfrentadas para acomodar os interesses, frequentemente destoantes, das lideranças políticas nordestinas. Conforme escreveu em seus Diários da Presidência, em uma tentativa de aconselhar Cícero Lucena, político paraibano nomeado secretário de políticas regionais, sobre como lidar com os impasses na estrutura administrativa do órgão (no caso a SEPRE – Secretaria Especial de Políticas Regionais), afirmou que “o Nordeste é como a América Latina — não existe. O que existem são vários estados, assim como existem vários países, cada um com os seus problemas”.

Asserção evidentemente polêmica, mas que dava indícios dos diversos desgastes e contratempos que a relação de FHC com os representantes dos estados nordestinos sofreria. A Transposição do Rio São Francisco (hoje denominada Projeto de Integração do São Francisco) foi um desses reveses que persistiram durante toda a presidência de Fernando Henrique. Foi alvo de desavenças com o conhecido político baiano Antônio Carlos Magalhães (que chegou a se ausentar da posse de Fernando Bezerra como ministro da Integração Nacional em 1999, já que Bezerra era abertamente favorável ao empreendimento e sua nomeação indicava para a busca de meios que viabilizassem o projeto) e, consequentemente, com a classe política da Bahia, que era opositora ferrenha da transposição. A oscilante história do empreendimento durante a presidência de FHC terminou em seu penúltimo ano de mandato, em 2001, sendo os planos da transposição substituídos pela revitalização do rio e criação da CBHSF (Comitê de Bacia Hidrográfica do São Francisco). Outros conflitos entre os estados nordestinos ocorreram logo no início do seu mandato, como a disputa pela instalação de uma refinaria da Petrobrás no Nordeste, com Bahia, Pernambuco, Ceará e Rio Grande do Norte demandando sua construção.

Luís Inácio Lula da Silva se esforçou para destoar dos seus adversários e antecessores políticos (tanto Fernando Henrique Cardoso, como também o principal rival de Lula, José Serra, eram paulistas, fato que relembrou de maneira recorrente durante sua campanha ao mobilizar uma identidade nordestina); elegeu-se, em 2002, declarando que o Nordeste seria a “prioridade” do seu governo, por mais que, no caso dessa eleição, tenha obtido quantidade de votos muito mais significativa no Sudeste e Sul.

Quando falou de Nordeste, referiu-se, mais enfaticamente, ao semiárido nordestino. Para ele, se alguns julgam a fome e a sede como consequências inerentes às características climáticas do sertão, o então presidente enfatizou que a contínua existência desses infortúnios foi uma escolha política dos “coronéis” que ditam os rumos das políticas na região, e não uma fatalidade. Durante sua primeira campanha, prometeu que traria de volta a Sudene (Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste, extinta em 2001 por FHC) como um esforço para equilibrar políticas anteriores que desfavoreceram a região.

Em 2006, elegeu-se com o deslocamento de sua base eleitoral, que se deslocou do Centro- Sul para o Norte e Nordeste. Esse fato deixou como herança o estabelecimento de governos do PT e de partidos aliados em um número considerável de estados do Nordeste, predomínio que continuou durante os governos de Dilma Roussef. A transposição, que apareceu de forma tímida no pleito de 2002, pois não fazia parte do seu plano de governo, passou a ser enfatizada como prioridade e hoje é considerada símbolo do lulismo. Mais importante ainda, Lula encontrou mecanismos para acomodar os conflitos entre os estados nordestinos e possibilitar uma aparente coesão política na região.

Os eventos descritos anteriormente apontam como os governos instrumentalizaram o regionalismo de maneira diferenciada. A contínua interferência direta da União sugere que a “questão nordestina” continua a fazer parte do imaginário dos governantes do País. Resta questionar qual será o futuro dessas questões regionais à luz das novas configurações político-partidárias que se estabelecem, além do cenário de incerteza econômica.

Amanda Orozco
Pesquisadora do NUPACT, mestranda pelo Programa de Pós Graduação em Geografia da Universidade Federal Fluminense.

Faz pouco mais de quarenta anos que David Harvey (1974) provocou em seu artigo “Que tipo de Geografia para que tipo de política pública” sobre o papel do geógrafo frente às transformações do Estado no contexto da reestruturação do sistema capitalista. Mais recentemente, Rodrigues (2014) retomou essa discussão e sublinhou o fato de que não existe arcabouço teórico superior ou abordagem metodológica única para fundamentar nossas pesquisas. Há, isto sim, a necessidade de que a análise de políticas públicas seja mais adequada à comple­xidade dos espaços políticos da atualidade.

Entretanto, no que tange às especificidades das políticas públicas do urbano pouco se tem avançado na literatura nacional. Em geral, há uma tendência já de longa trajetória em se analisar fenômenos locais à luz de teorias macrosescalares. Essas contribuições, ainda que fundamentais para a contextualização geral dos processos político-urbanos, não dão conta das particularidades da trama política que abarcam.

Abordagens sobre instrumentos de regulação estatal, por exemplo, tradicionalmente incorrem em predeterminações de resultados a partir da identificação da presença dos capitais do setor imobiliário na construção da política pública. Todavia, ainda foram pouco evidenciadas as estratégias de ação desses capitais, bem como os constrangimentos aos seus interesses aplicados pelas burocracias estatais ou mesmo pela pressão popular.

Pode-se mesmo avançar que existe uma lacuna deixada pelas ciências sociais no Brasil a respeito da formulação e execução de políticas públicas do urbano. Como exemplo, tomemos o caso do Plano Diretor, principal instrumento da política de expansão e desenvolvimento urbano municipal. Um instrumento que, importa ressaltar, surgiu no bojo da política urbana nacional recente, permeado de expectativas, e atualmente é tomado com desconfiança e descrédito. Isso porque as análises que sucederam a explosão de Planos Diretores pelo país a partir dos anos 2000 atestam resultados frustrantes no sentido da promoção de cidades mais justas e democráticas. As explicações para tal fracasso apontam, recorrentemente, para a captura desse instrumento por interesses privados. Contudo, salvo raras exceções, não se apresenta como esses interesses se fizeram valer ao longo do processo de elaboração de Planos Diretores particulares.

Na tentativa de contribuir para o debate, em nosso estudo de caso sobre a revisão do Plano Diretor de Niterói – ocorrida oficialmente entre os anos 2015 e 2018-, buscamos identificar processos de intermediação de interesses entre os capitais do setor imobiliário e o poder público municipal. A partir do diálogo com outros campos disciplinares, como a ciência política, fizemos a opção teórico-metodológica de analisar a agência desses atores a partir de uma valorização da dimensão contextual. Isso nos permitiu visualizar melhor não apenas estratégias e espaços pelos quais ocorre a projeção de interesses privados, mas também alcançar um entendimento mais amplo sobre o processo político como um todo. Acreditamos que esse esforço poderá contribuir para futuras análises sobre o caso empírico em questão (ou servirá de referência para outros) no sentido de ampliar os olhares sobre a qualidade dos processos de planejamento e gestão das cidades.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

HARVEY, D. What kind of geography for what kind of public policy? Transactions of the Institute of British Geographers, n. 63, p. 18-24, 1974.

RODRIGUES, J. N. Políticas públicas e geografia: retomada de um debate. GEOUSP – Espaço e Tempo (Online), São Paulo, v. 18, n. 1, p. 152-164, 2014.